作者封小云，供职于广东外语外贸大学南国商学院。
自近日中国（上海）自由贸易试验区（简称上海自贸区）的方案及具体政策公布以来，作为中国第二次重大改革开放的风向标，无论在国内或在国际上，都成为大众与媒体关注的焦点。国内包括天津、苏州等地纷纷提出设立本地自贸区的设想。广东自贸区的方案也在紧张地策划之中，并期望能够得到中央政府的力挺支持。
上海自贸区主要应对BIT
上海自贸区的设立本来已经触动香港人十分敏感的神经，而广东自贸区在冠名以「粤港澳自由贸易园区」后，更令港人关注其内涵、作用及其香港所扮演的角色。本专栏已就此议题发表了两篇文章。本文也想加入这个讨论，提出一些很不成熟的看法。
首先，就上海自贸区设立的背景及原因，不少文章（包括本专栏的两篇）与观点认为，这是中国又一次具制度性突破的重大改革，是应对美国开展TPP、以抗衡美国力图主导新的全球贸易规则制定，围剿中国经济崛起的一项重大决策。对此，笔者并无异议。
但是，如果我们更为具体地探究上海自贸区设立的直接原因，可以说，其主要的目的不是应对美国力主的TPP，而是中美之间谈判协商了10多年的BIT（双边投资协议）。
笔者持这种看法：一是至今为止，中国距离TPP的要求与规则差距仍然十分巨大。TPP中涉及许多非WTO的内容，包括环保标准、劳工权益保护、人权保障、反腐与反洗钱、资本流动及限制国企和鼓励竞争政策等，目前中国仍然无法达致其最低要求与承诺。
二是上海自贸区的3大主要制度性突破：停止执行外资企业3个法规；市场准入前国民待遇；否面承诺清单。港人往往把上海自贸区的突破集中于金融方面，这是因为金融是香港的竞争力所在。可是上海自贸区的重大突破当属上述3点。金融仅是其具体的实施策略之一。如果我们把关注置于上述3点，就可以得出，自贸区的主要任务与目标是为中美的BIT铺路。因为这些突破的内容是指是外资的完全准入权与承诺。
目前为止，全球各国签订了多个BIT或IIA（国际投资协议）。其承诺的投资准入其开放度与自由度各不相同。第一个把投资协议列入RTA（地区性贸易协议）的，是1990年代中期由美国主导的北美自由贸易区。至今为止，WTO框架中仅有与贸易相关的投资条款，以及GATS（服务贸易总协议）中的服务贸易形态3「商业存在」，即服务提供商的跨境投资。
北美自由贸易区模式也称美国模式，它突破了WTO框架中的与贸易相关投资和商业存在的投资，涉及了成员方的所有投资。并且以准入前国民待遇、否面承诺清单方式，体现了跨境投资的开放性、透明度和自由度，是目前为止最为开放的投资协议模式。
上海自贸区实质是中国自贸区，其主要原因是中美谈判了十多年的BIT已经成为十分急迫的命题。目前中美两国不仅是全球最大的投资东道国（HOST），分别排名全球第一、二位；也是全球最大的投资母国（HOME）之一。过去30年的经济全球化与多边贸易的增长，无不是全球资本跨境投资的结果，尤其是与跨国公司投资的推进相关联。由此，全球两个最大的投资国之间的双边投资协议，对于全球经济以及两国经济的成长，具十分重要意义。
然而，中美投资协议谈判十多年未决，笔者揣摩可能主要与中国的外资管理体制与经济成长阶段相关。与发展成熟的市场经济体不同，中国一直把外资与内资分别对待与管理。设有专门的外资企业法规（一般市场经济国家内外资是统一的公司法规）及外资审批管理部门。此外，在改革开放初期，中国主要开放的意图是引进外资，而非走出去。可是目前中国已经成为全球主要的债权国，大量企业面临走出去的升级阶段。可是，投资的准入与国民待遇是对等的，如果一国对外资实施严格的限制，就不可能要求别国对自己的企业准入实施国民待遇。这就是中国企业多次进入美国市场而遭遇困境的原因。
由此，上海自贸区就是中国自由贸易试验区，通过试验逐步在中国废止与内资相区别的外资法规，实施美国模式的准入前国民待遇。这首先在上海试验，意义则在全国。上海自贸区是中国对全球的投资开放承诺，为中美BIT提供基础条件。
由于美国模式的投资承诺是最开放的承诺，因此中美BIT的签订，中国与其他国家的BIT 与IIA的签订就没有了难度。而投资开放的承诺必然涉及资本项目开放、人民币自由兑换等，这些香港人最为关注的议程。
涉三边承诺属RTA范畴
理解了上海自贸区的主要功能，我们就可以推断出广东自贸区的设立的难度。如果广东自贸区与上海相同，向全球单边承诺开放。则上海已经具备了这个功能，中央政府不可能再设立一个相同的实验区。为此广东为了争取中央政府的支持，则必须突出其与港澳相邻的特点，把广东自贸区冠名为「粤港澳自由贸易园区」。这个冠名与上海最大的不同在于上海是单边的向全球承诺，而广东必然涉及粤、港、澳的三边承诺，属于RTA的范畴。
一旦涉及FTA或RTA范畴 ，中国内地与港澳地区本身就存在这种协议，这就是CEPA。广东如何向中央政府争取在CEPA之下，还要设立一个仅包括广东部分地区与港澳的RTA呢？其法理依据是什么？这是第一个难点。
其次，就算解决了法理问题，这个区域是三边区域，由此，广东自贸区的设计与方案，必须有三方参与而非目前广东的单边行为。那么香港、澳门的态度就成为关键。如果港澳响应参与，则广东自贸区的规则、承诺方式与内容必须三方决定，并各自根据自己的利益要求列出清单。一个仅反映广东经济要求的自贸区，是不可能成功与存在的。
在此，香港与澳门对设立这个区域的经济要求是什么？是港澳两方必须清醒的。如果香港与澳门没有响应，或还不能掌控自己的经济要求，则广东自贸区就不能冠名为「粤港澳自由贸易园区」。